——《新京报》

4月14日，新京报整版报道刊登了电子烟行业专题：《各方热议电子烟监管，四大议题待明晰》，行业监管细则出台前，无论是从业者还是消费者，都在观望，和等待。
 

电子烟自诞生以来，会以怎样的方式进行监管，一直是业界关注的问题。近日，随着相关条例修订征求意见稿的发布，悬着的靴子似乎终于要落地。

对于电子烟行业，监管部门该如何更好监管，既保护消费者权益，又不至于让行业发展陷入困境。新京报记者采访发现，围绕电子烟监管有四大议题成为学界、业界热议焦点。

电子烟该如何既管又不“管死”？

从全球范围内来看，电子烟产业形成了“中国制造、全球消费”的格局。中国电子烟企业的全产业链布局，依托电子烟制造业的专业集群，掌握的核心技术等，使得中国在该产业中处于强势地位。

那么，如何既实现对电子烟的监管，又保持这一产业的创新性与发展前景，成了业内关注的一个焦点问题。

中国控制吸烟协会副会长姜垣称，电子烟有15000多种口味，制造商往电子烟里添加了什么，添加了多少，释放出来的又是多少，这些都得监管起来，得有一个标准。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍表示，对电子烟的监管需要分级、分类监管。需更多从安全角度去监管，而不是从准入角度监管。

“对电子烟监管模式的变化，势必是一个利益再平衡的过程”。北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新称，这个过程，在考虑国家税收、公众健康这些宏观利益的同时，也要考虑到电子烟产业中民营企业的微观利益，包括对参照传统卷烟管理的电子烟的价值链环节要做出限定，尽量减少范围，不应像传统卷烟一样做全价值链专卖。同时，要尊重民营企业的创新精神和国际化能力，继续支持鼓励民营企业走出去。

此外，中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海表示，对电子烟的监管法则需要科学立法、民主立法、开门立法、透明立法，要让消费者代表，电子烟行业代表和专家学者代表，包括媒体代表都参与进来，讨论电子烟监管的合法性、正当性、科学性和可行性，既要从中国国情出发，也要大胆借鉴国际上的经验，不能“闭门造车”。

如何理解“参照”？

徐晓新表示，《征求意见稿》用“参照”而非“按照”，体现了《征求意见稿》的弹性。其背后的逻辑是电子烟与传统卷烟有一定程度的同质性，但仍有差别。这为分类监管预留了空间。例如，传统卷烟是全产业链专卖体系，而电子烟可能是限于某些环节，两者可能实行不同的消费税率。

刘俊海表示，电子烟确实和传统烟草业不一样，而制订《烟草专卖法》时还没有电子烟，所以起草者用“参照”也承认电子烟与传统烟草的不同。如果用“按照”，那“按照”两字都不用写，“适用本法”就完了。

刘俊海还表示，目前只是将电子烟纳入了监管范畴，并无出台具体监管规则。其实应该“一步到位”，没必要等到下一步修改细则时再来定，但一定要注意可操作性，特别是可诉性、可裁性和可置信性。“一次性讨论清楚会比较好，否则把矛盾搁置了，放到监管细则，那更麻烦了。”

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮表示，无论《征求意见稿》用的词语是“按照”还是“参照”，实际上监管主导权已经算是交给了国家烟草专卖局——实际上既是监管部门，也是生产部门。

电子烟监管的国际惯例是什么？

2019年电子烟全球销售额前两位的国家分别为美国和英国。英美两国在电子烟监管上也有比较长的历史。2009年，美国国会正式授权FDA（食品药品监督管理局）监管包括电子烟在内的烟草制品。2013年，英国PHE（公共卫生部）成立，出于健康改善目的，该机构也开始监管烟草制品。

经过对比可以发现，对于电子烟，美国确实是按照烟草制品监管，但是美国没有烟草专卖局，而是由负责公众健康的FDA监管。英国则把电子烟按照消费品监管，但也是由负责公众健康的PHE监管。

对是否含尼古丁，两国对电子烟产品的监管政策也有所不同，英国不含尼古丁的电子烟归类为普通消费品，但美国不加以区分。

马亮表示，总的来说，基于不同的科学研究和调查结果，英美在监管电子烟的方向上不尽相同。不过背后，都是以科学证据和充分的数据调研为基础。比如英国，政府是按照行为科学和循证决策来推动电子烟安全可及。

北京市控烟协会会长张建枢表示，为了保障合理、合规公平的竞争，电子烟应该是由第三方来监管。多数国家的烟草产业不是由烟草业自身来监管，国际通行的办法是第三方监管。

张建枢还表示，2003年中国签署了《世界烟草控制框架公约》。该公约第5.3条实施准则指出：缔约国政府要防止烟草业的干扰。因为“烟草业和公共卫生政策之间存在根本无法和解的冲突”。“在处理与烟草业的关系时，缔约方应该负起责任并保持透明”。该条还规定“要求烟草业和促进烟草业利益者以负责任和透明的方式运作和行事”，以及“对烟草业不应给予任何有助于其建立或开展业务的措施”。

电子烟监管政策落脚的核心是什么？

《征求意见稿》的说明中特别指出，电子烟监管要做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。保护未成年人也是欧美国家对电子烟监管政策落脚的核心。

刘俊海介绍，长期以来，电子烟产业，包括生产、批发、销售、广告、宣传，游离于《烟草专卖法》及《条例》的规制范围之外。此次《条例》修订，将电子烟纳入监管范畴，这弥补了政府对电子烟的法律监管空白，有利于保护青少年的身心健康，对于推进电子烟监管的市场化、法治化、诚信化、阳光化是一个重要里程碑。

刘俊海还表示，将电子烟监管起来将产生几个积极意义，有助于帮助烟民纠正过去对电子烟一些似是而非的错误认知，特别是对于青少年；对于电子烟产业来说，这意味着将全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道。“对于电子烟企业来说，这是爱护，不是歧视。”（新京报记者 肖隆平 王春蕊）